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安全評價中心   宮興標

2002年6月29日第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十八次會議通過了中華人民共和國《安全生產(chǎn)法》，其中第二十四條“生產(chǎn)經(jīng)營單位新建、改建、擴建工程項目的安全設(shè)施，必須與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投入生產(chǎn)和使用。安全設(shè)施投資應(yīng)當納入建設(shè)項目概算。”即建設(shè)項目安全“三同時”。第二十五條規(guī)定“礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目，應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定、安全條件論證和安全評價。”保證建設(shè)項目“三同時”的實施之一，就是做好項目可行性研究階段的安全預(yù)評價和項目建設(shè)后投產(chǎn)試生產(chǎn)后安全驗收評價。本文就簡要介紹以下安全評價的概念、法律依據(jù)和意義以及其在建設(shè)項目中所起的作用。

一，安全評價的概念

安全評價起源于國外發(fā)達國家，最早運用在軍事，以后陸續(xù)推廣在航空、航天、核工業(yè)、石油、化工等領(lǐng)域。20世紀80年代初期安全評價引入我國，

安全評價指運用安全系統(tǒng)工程的原理和方法，對擬建或已有工程、系統(tǒng)可能存在的危險性及可能產(chǎn)生的后果進行綜合評價和預(yù)測，并根據(jù)可能導(dǎo)致的事故風(fēng)險大小，提出相應(yīng)的安全對策措施，以達到工程、系統(tǒng)安全的目的。安全評價貫穿于工程、系統(tǒng)的設(shè)計、建設(shè)、運行和退役整個生命周期的各個階段。人們將安全評價形象地比喻為企業(yè)“保健大夫”，應(yīng)該說非常恰當?shù)摹０踩u價根據(jù)評價階段的不同有分為安全預(yù)評價、安全驗收評價、安全現(xiàn)狀綜合評價和專項安全評價。

    （1） 安全預(yù)評價

    根據(jù)建設(shè)項目可行性研究報告的內(nèi)容，分析和預(yù)測該建設(shè)項目存在的危險、有害因素的種類和程度，提出合理可行的安全技術(shù)設(shè)計和安全管理的建議。

    （2） 安全驗收評價

    在建設(shè)項目竣工、試生產(chǎn)運行正常后，通過對建設(shè)項目的設(shè)施、設(shè)備、裝置實際運行狀況的檢測、考察，查找該建設(shè)項目投產(chǎn)后可能存在的危險、有害因素，提出合理可行的安全技術(shù)調(diào)整方案和安全管理對策。

    （3） 安全現(xiàn)狀綜合評價

    針對某一個生產(chǎn)經(jīng)營單位總體或局部的生產(chǎn)經(jīng)營活動安全現(xiàn)狀進行的全面評價。

    （4） 化學(xué)危險品專項評價

針對化學(xué)危險品在生產(chǎn)、使用、儲存和運輸過程中存在的危險、有害因素進行的專項安全評價。

建設(shè)項目安全評價是指安全預(yù)評價和驗收評價。

  二 安全評價的法律依據(jù)

為了加強安全生產(chǎn)工作，國家陸續(xù)出臺了一系列針對安全評價的法律法規(guī)、文件要求，規(guī)范建設(shè)項目安全評價，主要有《安全生產(chǎn)法》，其中第二十五條“礦山建設(shè)項目和用于生產(chǎn)、儲存危險物品的建設(shè)項目，應(yīng)當分別按照國家有關(guān)規(guī)定進行安全條件論證和安全評價。”礦山是指煤礦和冶金礦等，危險物品是指危險化學(xué)品、煙花爆竹和民用爆破器材等。

2002年1月9日國務(wù)院第52次常務(wù)會議通過國務(wù)院令第344號《危險化學(xué)品安全管理條例》（條例自2002年３月１５日起施行）是針對危險化學(xué)品安全管理專門法規(guī)，其中第九條、“設(shè)立劇毒化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)和其他危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)，應(yīng)當分別向省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿(mào)易管理部門和設(shè)區(qū)的市級人民政府負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門提出申請，并提交下列文件：
    （1）可行性研究報告；
    （2）原料、中間產(chǎn)品、最終產(chǎn)品或者儲存的危險化學(xué)品的燃點、自燃點、閃點、爆炸極限、毒性等理化性能指標；
    （3）包裝、儲存、運輸?shù)募夹g(shù)要求；
    （4）安全評價報告；
    （5）事故應(yīng)急救援措施；
    （6）符合本條例第八條規(guī)定條件的證明文件。
    省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿(mào)易管理部門或者設(shè)區(qū)的市級人民政府負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門收到申請和提交的文件后，應(yīng)當組織有關(guān)專家進行審查，提出審查意見后，報本級人民政府作出批準或者不予批準的決定。依據(jù)本級人民政府的決定，予以批準的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府經(jīng)濟貿(mào)易管理部門或者設(shè)區(qū)的市級人民政府負責(zé)危險化學(xué)品安全監(jiān)督管理綜合工作的部門頒發(fā)批準書；不予批準的，書面通知申請人。申請人憑批準書向工商行政管理部門辦理登記注冊手續(xù)。”和第十一條“危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)改建、擴建的，必須依照本條例第九條的規(guī)定經(jīng)審查批準。”

從《條例》第九條和第十一條看無論新設(shè)立危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)的還是改建、擴建的，項目在可行性研究階段都應(yīng)進行安全評價，也就是安全預(yù)評價。沒有經(jīng)過評價，審查批準，企業(yè)無法取得工商注冊。

目前世界人們所知的化學(xué)品已達500∽700萬種，其中有相當一部分是危險化學(xué)品。如何判斷企業(yè)生產(chǎn)儲存的化學(xué)品是否是危險化學(xué)品，首先是根據(jù)國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）公告《危險化學(xué)品名錄》（2002年版），列入《危險化學(xué)品名錄》（2002年版）中的均屬于危險化學(xué)品。危險化學(xué)品具有易燃、易爆、有毒、有害的特性。對于輕工業(yè)建設(shè)項目如酒精的生產(chǎn)、溴素的生產(chǎn)、香精香料生產(chǎn)以及啤酒廠生產(chǎn)二氧化碳，就屬于典型的危險化學(xué)品生產(chǎn)項目，此外還有很多是屬于大量使用、儲存危險化學(xué)品的建設(shè)項目如冷凍食品使用、儲存液氨，采用浸出法生產(chǎn)植物油使用正己烷等。這些項目應(yīng)執(zhí)行條例的規(guī)定，在可行性研究階段都應(yīng)進行安全預(yù)評價。

其次，對于不明的化學(xué)品，即不能從《危險化學(xué)品名錄》（2002年版）斷定其是否屬于危險化學(xué)品，又不能從有關(guān)資料文獻斷定其理化特性其不屬于危險品，那就需要有資質(zhì)的部門通過檢測斷定，目前我國有國家、省化學(xué)品注冊中心等機構(gòu)可以進行檢測判別。

為加強危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)新建、改建、擴建項目安全審查工作，保障危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存企業(yè)的安全生產(chǎn)，根據(jù)《安全生產(chǎn)法》、《危險化學(xué)品安全管理條例》等法律、行政法規(guī)，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局2005年初出臺了《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查辦法》，其中第九條“危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存建設(shè)項目在可行性研究階段，應(yīng)當進行安全條件論證；在進行初步設(shè)計前，應(yīng)當進行安全評價。”和第十條“危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存建設(shè)項目的安全評價應(yīng)當由具有國家規(guī)定資質(zhì)的安全評價機構(gòu)承擔。承擔危險化學(xué)品生產(chǎn)、儲存建設(shè)項目安全評價的安全評價機構(gòu)對其作出的安全評價結(jié)果負責(zé)。”《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查辦法》進一步明確了危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查內(nèi)容，監(jiān)督管理以及罰則。2006年9月2日國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局發(fā)布了第8號總局令《危險化學(xué)品建設(shè)項目安全許可實施辦法》替代《危險化學(xué)品生產(chǎn)儲存建設(shè)項目安全審查辦法》，對建設(shè)項目的評價、設(shè)計、驗收要求更為嚴格、具體明確。

《安全生產(chǎn)法》和《危險化學(xué)品安全管理條例》等對規(guī)范危險化學(xué)品建設(shè)項目安全評價起到相當大的作用，特別是在石油化工、礦山等行業(yè)，但其它建設(shè)項目很多并沒有很好的落實，沒有進行安全預(yù)評價和“三同時”。對此，二00三年九月三十日國家發(fā)展和改革委員會和國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（現(xiàn)為國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局）以發(fā)改投資[2003]1346號文下發(fā)了《關(guān)于加強建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”工作的通知》，該通知對可研、評價、設(shè)計、建設(shè)、監(jiān)理均提出了要求，其中第二條“對礦山建設(shè)項目和生產(chǎn)、儲存危險物品、使用危險化學(xué)品等高危險行業(yè)的建設(shè)項目以及具有較大安全風(fēng)險的建設(shè)項目，建設(shè)單位在進行項目可行性研究時，應(yīng)對安全生產(chǎn)條件進行專門論證，委托安全評價中介機構(gòu)進行安全生產(chǎn)評價，對建設(shè)項目安全設(shè)施的安全性和可操作性進行綜合分析，提出安全生產(chǎn)對策的具體方案；對報告書應(yīng)對建設(shè)項目安全生產(chǎn)設(shè)施的科學(xué)性、必要性和可行性進行綜合分析，提出安全生產(chǎn)措施方案；對安全風(fēng)險較小的建設(shè)項目，建設(shè)單位在進行項目可行性研究時，應(yīng)對建設(shè)項目安全生產(chǎn)條件及安全設(shè)施進行綜合分析，并編制安全專篇。建設(shè)項目竣工驗收前，建設(shè)單位應(yīng)向安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)提出安全設(shè)施單項驗收申請，經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)驗收合格后，方可進行建設(shè)項目竣工的總體驗收。”和第三條“設(shè)計單位應(yīng)嚴格依據(jù)可行性研究和安全評價的要求進行安全設(shè)施設(shè)計，落實安全生產(chǎn)措施。安全設(shè)施設(shè)計應(yīng)報經(jīng)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門或煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)審查。”該“通知”對建設(shè)項目安全評價要求范圍廣泛而且非常明確。

早在2002年山東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局就以魯安監(jiān)發(fā)[2002]46號文〈山東省建設(shè)項目（工程）勞動安全衛(wèi)生審查驗收工作程序〉，明確要求“凡符合下列情況之一的建設(shè)項目，必須進行勞動安全衛(wèi)生預(yù)評價（即現(xiàn)在安全預(yù)評價）；

（1）屬于《國家計劃委員會、國家基本建設(shè)委員會、財政部關(guān)于基本建設(shè)和大中型劃分標準的規(guī)定》中規(guī)定的大中型建設(shè)項目；

（2）屬于《建筑設(shè)計防火規(guī)范》(GBJ16)中規(guī)定的火災(zāi)危險性生產(chǎn)類別為甲類的建設(shè)項目；

（3）屬于勞動部頒布的〈爆炸危險場所安全規(guī)定〉中規(guī)定的爆炸危險場所等級為特別危險場所和高度危險場所的建設(shè)項目。

（4）大量生產(chǎn)或使用〈職業(yè)性接觸毒物危害程度分級〉 （ GB5044）規(guī)定的Ⅰ級、Ⅱ級危害程度的職業(yè)性接組毒物的建設(shè)項目；

（5）大量生產(chǎn)或使用石棉粉料或含有10%以上的游離二氧化硅粉料的建設(shè)項目；

（6）危險化學(xué)品生產(chǎn)建設(shè)項目；

其它由安監(jiān)部門確認的其它危險、危害因素大的建設(shè)項目。“

同時，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局先后下發(fā)了《關(guān)于做好機械、輕工、紡織、煙草、電力和貿(mào)易等行業(yè)建設(shè)項目安全設(shè)施竣工驗收工作的通知》（安監(jiān)總管二字[2005]34號）及其補充通知（安監(jiān)總廳字[2005]48號），山東省安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局下發(fā)《關(guān)于進一步加強機械、輕工、紡織、貿(mào)易、電力、煙草等行業(yè)建設(shè)項目安全設(shè)施“三同時”工作的通知》（魯安監(jiān)發(fā)[2005]75號），對非礦山、危險品建設(shè)項目安全評價、設(shè)計提出非常具體的要求。

從以上法律、法規(guī)、文件可以看出國家、省對規(guī)范安全評價工作已基本建立健全了法律、法規(guī)的依據(jù)。這就要求建設(shè)單位對安全評價的必要性可知，同時有關(guān)部門抓好項目的監(jiān)督管理。

三、安全評價的意義作用

安全評價的意義在于可有效地預(yù)防事故的發(fā)生，減少財產(chǎn)損失和人員傷亡。它是從系統(tǒng)安全的角度出發(fā)，分析、論證和評估可能產(chǎn)生的損失和傷害及其影響范圍、嚴重程度，提出應(yīng)采取的對策措施等。

（1）安全評價是安全管理的一個必要組成部分

“安全第一，預(yù)防為主”是我國的安全生產(chǎn)方針，安全評價是預(yù)測、預(yù)防事故的重要手段。通過安全評價可確認生產(chǎn)經(jīng)營單位是否具備必要的安全生產(chǎn)條件。

國務(wù)院在2004年1月以國務(wù)院令第397號頒布實施《安全生產(chǎn)許可證條例》，條例第二條“國家對礦山企業(yè)、建筑施工企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)實行安全生產(chǎn)許可制度。企業(yè)未取得安全生產(chǎn)許可證的，不得從事生產(chǎn)活動。”，第六條“企業(yè)取得安全生產(chǎn)許可證，應(yīng)當具備安全生產(chǎn)條件之一就是依法進行安全評價”。條例實施以來，絕大多數(shù)礦山企業(yè)和危險化學(xué)品、煙花爆竹、民用爆破器材生產(chǎn)企業(yè)通過安全評價取得了安全生產(chǎn)許可證，有些企業(yè)通過評價安全生產(chǎn)條件無法達到基本的要求，政府實施了關(guān)閉，或要求其搬遷。正是安全評價使企業(yè)認識到存在的問題，進行了整改，提高了自身的安全生產(chǎn)條件，取得了安全生產(chǎn)許可證。同時國家安監(jiān)部門通過安全評價了解掌握了企業(yè)的安全狀況，特別是安全生產(chǎn)存在的問題隱患，為今后有效對企業(yè)進行針對性管理監(jiān)督提供了技術(shù)依據(jù)。同時對于一個建設(shè)項目無論其為新建、改建和擴建都應(yīng)經(jīng)過安全評價（項目前期是安全預(yù)評價和項目建成試生產(chǎn)后的安全驗收評價），取得安全生產(chǎn)許可證，方可投入生產(chǎn)。

通過對建設(shè)項目安全預(yù)評價，評價機構(gòu)評價該建設(shè)項目從安全角度符合不符合當?shù)匾?guī)劃，選址和與周遍安全距離是否符合要求，采用的建筑結(jié)構(gòu)、工藝設(shè)備符合不符合要求，項目所采取安全對策措施是否符合要求，使監(jiān)管部門確定是否批準該項目建設(shè)，避免留下安全隱患。實踐證明，通過安全預(yù)評價，有些建設(shè)項目存在選址不當，與周遍間距不符合要求情況，要求企業(yè)另行選址，避免項目建成后，無法更改情況出現(xiàn)。

安全驗收評價目的是貫徹“安全第一，預(yù)防為主”方針，為建設(shè)項目安全驗收提供科學(xué)依據(jù),對未達到安全目標的系統(tǒng)或單元提出安全補償及補救措施，以利于提高建設(shè)項目本質(zhì)安全程度，滿足安全生產(chǎn)要求。安全驗收評價要求企業(yè)提供設(shè)計圖紙（包括變更）、施工資質(zhì)、特種設(shè)備檢測報告及使用登記證、防雷防靜電檢測報告、消防驗收、管理制度等等，這一些作為安全驗收評價的前提基礎(chǔ)，規(guī)范建設(shè)項目建設(shè)過程，有效確保項目“三同時”的實施。

（2）安全評價可以提高系統(tǒng)本質(zhì)安全化程度

通過安全評價，對工程或系統(tǒng)的設(shè)計、建設(shè)、運行等過程中存在的事故和事故隱患進行系統(tǒng)分析，針對事故和事故隱患發(fā)生的可能原因事件和條件，提出消除危險的最佳技術(shù)方案，特別是從設(shè)計上采取相應(yīng)措施，設(shè)置多重安全屏障，實現(xiàn)生產(chǎn)過程的本質(zhì)安全化。

安全評價首先分析建設(shè)項目可能存在的危險有害因素，辯識其主要危險有害因素如火災(zāi)爆炸、中毒、容器爆炸等等，針對這些危險、危害應(yīng)采取的安全技術(shù)措施。設(shè)計單位按安全預(yù)評價報告所提安全對策措施應(yīng)用到具體的設(shè)計方案中。驗收評價還可以對建設(shè)項目設(shè)計遺漏或未按設(shè)計等要求建設(shè)內(nèi)容，采取補救措施，實現(xiàn)本質(zhì)安全化。

（3）安全評價有助安全投資的合理選擇

安全評價不僅能確認系統(tǒng)的危險性，而且能進一步預(yù)測危險性發(fā)展為事故的可能性及事故造成的嚴重程度，并以此說明系統(tǒng)危險可能造成負效益的大小，合理地選擇控制措施，確定安全措施投資的多少，從而使安全投入和困難減少的副效益達到合理的平衡。

四、安全評價目前存在的問題

安全評價作為近幾年國家新興的行業(yè)，在安全生產(chǎn)起著越來越重要的作用，但目前還存在一定問題，對于建設(shè)項目安全評價其主要問題有以下幾方面；

（1）有法不依

許多建設(shè)項目沒有進行安全預(yù)評價，就進行建設(shè)，甚至沒有經(jīng)過正規(guī)設(shè)計，帶來很大安全隱患，一方面建設(shè)單位可能不了解有關(guān)的法律、規(guī)定，更主要建設(shè)單位抱著僥幸心理，認為請中介機構(gòu)評價和設(shè)計單位設(shè)計浪費錢，而一旦建成，就形成木已成舟，政府也不會怎么辦。還有不少項目已經(jīng)建設(shè)甚至建成投產(chǎn)，迫于辦證的需要才委托評價、設(shè)計，造成現(xiàn)在許多地方建設(shè)項目存在“先上車后買票”現(xiàn)象，完全失去了安全評價意義，評價出許多隱患難于整改，為今后安全生產(chǎn)、安全管理埋下隱患。

（2）國家配套政策還不健全

由于國家投資體制的改革，建設(shè)項目實行審批制、核準制、備案登記制，許多項目都進行了備案登記，并沒有按行業(yè)標準要求進行規(guī)范的可行性研究編制，項目可行性研究報告有的沒有，即使有也是企業(yè)自行編制內(nèi)容簡單。而建設(shè)項目安全預(yù)評價就是依據(jù)項目可行性研究報告，這也是完全不同于環(huán)境評價主要之處，所以可行性研究報告的深度就決定了安全評價報告的作用和意義。

此外，目前還存在另一現(xiàn)象，有的地區(qū)，出現(xiàn)了為了安全評價而做的可行性研究報告，盡管是由資質(zhì)單位編制，但目的由于迎合安全評價的要求，出現(xiàn)類似安全評價內(nèi)容大幅篇章，建設(shè)單位為此多花費用，而沒有其它實際意義。

盡管國家、省市安監(jiān)部門推動建設(shè)項目三同時的工作出臺許多文件、通知，但還存在部門協(xié)調(diào)問題，如何即減少項目的審批程序，同時有很好對建設(shè)項目進行監(jiān)管，是需要有關(guān)部門思考解決的問題。

（3）評價報告的質(zhì)量低

國家為規(guī)范安全評價行為出臺了建設(shè)項目預(yù)評價導(dǎo)則和驗收評價導(dǎo)則，但評價機構(gòu)具備相關(guān)基礎(chǔ)專業(yè)的評價人員數(shù)量和具有實際工作經(jīng)驗的技術(shù)專家明顯不足。缺乏對評價方法研究，部分安全評價從業(yè)人員素質(zhì)不高，專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)不合理。完成的評價報告內(nèi)容類似甚至照抄照搬，沒有針對性。

隨著安全生產(chǎn)越來越引起國家重視，建設(shè)項目安全評價將成為項目建設(shè)不可缺內(nèi)容之一，發(fā)揮其重要作用。